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系列文章
深度报告《浅析超级网络平台的演进及其治理困境与相关政策建议——如何破解网络时代第一治理难题》
本报告由互联网实验室于2018年9月出品
执行摘要
新世纪以来，以互联网为核心的新一代网络技术加速创新融合，使得人类生产和生活方式发生重大变革。互联网新技术不仅为世界经济创新提供了新动力，也为社会公共服务的转型发掘新的可能。回顾自2015年“互联网+”行动战略以来，在中国市场具有领先优势的互联网平台腾讯、阿里巴巴（以下简称阿里）和百度纷纷以“互联网+政务”、“互联网+智慧城市”等名义积极介入公共服务市场。从实际行动上看，上至中央政府各部委、下至省市县政府及各职能部门，纷纷与其签订了大量的战略合作协议，昭示着公共服务领域正式成为超级网络平台争霸的新高地。
几年前，无论是腾讯的微信，还是阿里的支付宝，其功能还多限于自身商业服务入口。而近2年多来，伴随其在公共服务领域角逐的加剧，新的公共服务业务范围和覆盖地域急剧增多，微信和支付宝迅速扩容，服务更加包罗万象。目前，公共服务入口从生活缴费、便民服务已然延伸到了政务服务的网上查询、预约，甚至是线上直接办理，步调之快令人咋舌。
众所周知，政府主导的社会公共服务具有很强的公益属性，超级网络平台却在缺乏明显经济效益的情况下大肆布局公共服务，其行为着实值得关注和研究。事实上，腾讯、阿里和百度作为中国市场的超级网络平台，自身均为上市企业，它们需要对投资人负责。在公共服务领域的任何重大行为最终都需要带来商业回报，但目前它们并未找到清晰的盈利模式。毋庸置疑，超级网络平台参与公共服务确实提高了整个社会的运行效率，并在它们的资本、技术支持下创新出新的服务模式，可以理解为企业做大做强后的社会责任，但完全理解为社会责任不符合商业逻辑的现实。为此，互联网实验室借助长期关注超级网络平台发展的积累，对这一现象进行了跟踪分析，以丰富针对超级网络平台的研究成果。互联网实验室作为国内首个提出“超级网络平台”的智库，近年来一直在关注和研究超级网络平台，并作为一项长期、系统的课题进行研究。基于以往的研究经验，课题组觉察到超级网络平台在公共服务领域的深化未来将面临很大风险。
因此，我们就超级网络平台参与公共服务的这一趋势及风险进行了系统研究，形成了当下的这份《超级网络平台参与公共服务的利弊分析及对策研究》报告，立足中国超级网络平台参与公共服务的发展现状，通过超级网络平台发展公共服务背后动因分析，在充分肯定其所带来的社会福利基础上，进一步指出了当下快速深入带来的潜在风险，并透过国际公共服务市场化相关经验探索风险防范及应对策略。
报告正文分为五部分，具体研究逻辑、内容和发现如下：
第一部分，通过对代表性超级网络平台BAT参与公共服务现象的追踪和观察，总结出其争夺公共服务制高点的整体趋势，并进一步分析了BAT在公共服务领域的布局逻辑和竞争策略。发现它们都以各自的优势为基础寻找参与公共服务的突破口，并运用以下4大策略 “跑马圈地”：一是逐步扩张战略；二是集团化产品及服务策略；三是“总+分”式合作策略；四是前后夹击运营策略。
第二部分，基于因果分析探究超级网络平台参与公共服务热潮的背后动因。从内外因角度对中央、地方和企业的三层诉求进行了分析：一是中央，“互联网+”政策导向坚定；二是地方，公共服务升级遭遇瓶颈；三是企业，超级网络平台不仅拥有高新技术、数据运营经验成熟，而且发展遭遇瓶颈急于寻求新的业务增长点。这三层诉求的联动效应，便催生了超级网络平台进军公共服务领域的热潮。
第三部分，分析超级网络平台参与公共服务带来的影响，不仅要看到服务便民、政府提效、竞争活跃及大数据效能发掘这些显而易见的价值，更须关注那些不易察觉的风险，尤其是从长远来看关乎信息安全、国家安全的利益风险。研究发现，若超级网络平台在公共服务领域的盲目扩张得不到有效监管，可能会面临以下风险：一是超级网络平台对公共数据的窥探、应用及泄露，将给公共数据及个人隐私安全带来很大危害；二是借助于先进技术和经验，超级网络平台或将建立其在公共服务领域的垄断地位，且很可能会滥用，从而影响公平竞争、服务质量等；三是目前政府直接用“市场换产业”的策略及监管能力的不足，可能导致政府被绑架、被边缘化，从而面临更大的信任危机，最终导致整个管理失控；四是公共服务相关项目的复杂性及超级网络平台自身在该领域的经验不足加大了公共服务市场化的不确定性，而且当下已出现了已建业务荒废、疯投项目致资源浪费等风险。
第四部分，着重对比研究了国外超级网络平台参与公共服务的态度，发现中国超级网络平台与公共服务的融合步调较为超前，但风险兜底能力却并不成熟。相反，国外的体制成熟，权责划分清晰、市场化方式多元化、配套机制完善。同时，超级网络平台参与公共服务以能力传导为主，主要是提供服务设施等，而且双方在公共服务领域的合作十分有限。
第五部分，重点分析了中国超级网络平台在公共服务领域的发展趋势。从未来趋势看，中国的超级网络平台未来在公共服务领域将聚焦于数据，持续深化，并将下沉到产业中。而中国从智慧城市向智慧国的大趋势，势必使得掌握核心技术和应用的超级网络平台在公共服务领域更广范围、更深层次上的参与，从而获得更大的话语权和发展、获利空间。
第六部分，鉴于上述研究，报告尝试提出了针对性的解决方法，希望政府能够科学规划、有序进行，通过公共服务市场化权责明确、模式选择、数据安全保护、配套机制完善和市场化节奏把握等措施，让超级网络平台参与公共服务能够真正造福于百姓。
此外，报告还对超级网络平台的定义和发展机理进行了进一步研究，超级网络平台内在扩张性要求自身必须要构建基础业务护城河和新业务壁垒，以此提升在市场竞争中的有利地位；同时，报告对中国公共服务信息化的历史进程进行了回顾性研究，从中了解到技术对于推动公共服务进步的作用，以及超级网络平台参与公共服务的时代机遇和政策红利。
当然，风险的大爆发会经历一段时间的积聚期，在这个过程中风险会蓄能，如果没有有效的化解手段，积聚时间越长，最终的危害也就越大。当前，超级网络平台参与公共服务仍处于试水期，作为处于主导地位的政府部门不应将责任、义务和风险全部推向市场，而应始终对此保持相当的警戒心。毕竟随着超级网络平台对公共服务布局的深入，其触角会深入到人们日常生活的几乎每一个角落，届时它们将成为横跨多个领域、具有更强吸附力的“章鱼”[1] 。那么，一旦潜在风险爆发，其危害之大也是不言自明的。因此，希望我们的研究能够在一定程度上唤起政府和社会对该趋势及风险的警觉，并驱动政府及早做好风险防范及应对措施。
名词解释
1. BAT：指中国互联网领域的百度、阿里和腾讯；
2. To B：to Business，针对企业提供服务；
3. To C：to Customer，针对消费者个人提供服务；
4. To G：to Government public service，针对社会公共服务提供的业务；
5. 独角兽公司：指投资界对于10亿美元以上估值，并且创办时间相对较短的公司的称谓；
6. 两微一端：是对微博、微信和客户端的简称；
7. PPP（Public—Private—Partnership）模式：政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系。
1 中国超级网络平台的公共服务渗透与扩张
相较于国外超级网络平台与政府的关系，中国超级网络平台似乎更愿意通过公开方式强调各自与政府部门的良好互动，无论是商务合作，还是危机公关。所以，与Twitter、Facebook等互联网平台对政府敬而远之所不同，阿里、腾讯、百度等互联网平台对于政府、政务和公共服务表现出非常积极的态度，并不遗余力地围绕政府业务需求进行产品规划和市场活动，并不断地争抢地盘。腾讯、阿里、百度、微博、今日头条等互联网巨头和独角兽目前均已进入政务服务市场，并试图通过“政务传播”逐步走向公共服务及公共支付领域。本章选取了最具代表性的腾讯、阿里和百度三大超级网络平台，就其参与政府公共服务的发展现状、布局逻辑及竞争策略等进行了梳理和分析。
1.1 BAT的“互联网+公共服务”圈地运动
自2015年开始，以BAT为代表的超级网络平台开始快速进入政府公共服务领域，其中腾讯和阿里的竞争态势更为明显。从生活缴费、便民服务延伸到政务服务的网上查询、预约和办理，微信和支付宝成为腾讯和阿里进入公共服务市场的核心武器，并依附于微信和支付宝周边的产品和服务，迅速成为“互联网+公共服务”的主要角逐者。 最新数据[2]显示，截至2018年6月，中国在线政务服务用户规模达到4.7亿，占总体网民的58.6%，有42.1%的网民通过支付宝或微信城市服务平台获得政务服务。百度受限于自身产品服务定位，参与政府公共服务领域的布局相对较窄，力度也不及腾讯和阿里。从BAT与各省市战略协议签订情况可以清晰的看出（如图表1），一方面AT在地方公共服务的力量角逐很激烈，另一方面AT主打“连接”和“商圈”的延伸服务要比寄生于“检索”的百更具优势，百度明显落后的地位，且跟进的步伐很慢。
图表 1 BAT与各省市签订战略合作协议汇总表
1.1.1 阿里用“生态商圈”丰富公共服务应用
2014年，阿里云为“浙江政务服务网”的上线提供技术支持，并通过省级、市级和县级政务服务资源整合，实现了省市县的数据直连，成为全国首个搭建在阿里云上、省市县三级采用一体化模式建设的网上政务服务平台。2015年政府报告中提出“互联网+”概念后，阿里开始全面发力“互联网+公共服务”，并以政务服务为敲门砖，开始参与公共服务。
以电子商务、大数据和智慧物流为切入公共服务领域。从阿里与各地区及政府部门签署的战略合作协议的关键词词频来看（如图表2），阿里更关注于其现有优势所在的电子商务、大数据和智慧物流，以支付宝为核心，结合淘宝天猫、阿里云、蚂蚁金服和菜鸟物流打造多维“商圈”运营体系，从而顺利切入公共服务领域，而在“互联网+”和城市服务中的合作权重相对较小。
图表 2 阿里与省级政府战略合作主要内容
阿里利用自身的大数据、云计算、人工智能等技术优势，采取以支付宝为核心的组合产品策略抢占公共服务“入口”，主要产品及服务包括支付宝、阿里云、淘宝网、高德地图、钉钉等，各应用的发展情况（如图表3和图表4）。
图表 3 阿里公共服务领域应用产品及其发展概况
图表 4 阿里公共服务覆盖项目概况
以浙江为根据地，通过构建“浙江政务服务网”平台，打造全国公共服务样本省市。截至目前，浙江省包括40多省级部门、11个地市、90个县（市、区）在内的3300余个部门、7.7万个审批事项（占总数的80%以上）都已经纳入浙江政务服务网，并按照个人办事、法人办事、便民服务等主题分类导航，众多审批事项可实现一网搞定、支付宝缴费。到2017年底，“最多跑一次”的实现率和满意率分别达到了87.9%和94.7%。
1.1.2 腾讯以“官民互动”强化公共服务连接
2015年腾讯启动“互联网+公共服务”战略，并由马化腾直接掌管。腾讯云以腾讯行业专有云基础架构推出警务云、政务云、工业云、税收云、气象云等不同类型云，围绕云计算、大数据、LBS、安全、支付等核心能力，为党政部门、企事业单位等提供专业技术支撑，并与多个地方政府签订全面合作协议。根据腾讯官方口径，2016年，依托微信、QQ等社交平台及相关技术，腾讯“互联网+”战略已在北京、上海、广州、深圳等93个城市上线5032项服务。
腾讯定位擅长的“连接思维”，对“互联网+”、城市服务、智慧城市更为重视。从腾讯与各地区及政府部门签署的战略合作协议的关键词词频来看（如图表5），腾讯以“互联网+”、城市服务和智慧城市为主参与公共服务。产品策略主要是以微信为核心，结合QQ、云服务、移动支付等产品和技术，基于社交网络通过连接作用服务于公共服务。
图表 5 腾讯与省级政府战略合作主要内容
腾讯依托于微信的政务微信、城市服务、小程序等，利用微信公众号、智能客服人工智能能力、移动支付、微信支付和地图能力，迅速进军政府服务和公共服务领域。如图表6和图表7所示，截至2017年12月，中国大陆共有31个省、自治区、直辖市开通了微信城市服务，微信城市服务累计服务全国362个城市达4.17亿的用户，较2016年底增长91.3%，覆盖全国85.98%的在线政务服务用户。服务类型包含公安、人社、公积金、交通、教育、司法、民政、税务、医疗、水电煤气缴费等30个类别，可查询和办理的服务达9930项，且可直接办理的服务数占到58.42%。其中，交通违法类、气象类、人社类和生活缴费累计用户数最多，均超3亿个。同时覆盖城市及省份最多的服务类型为气象、公共交通、教育及加油服务，均覆盖全国31个省份的362个城市。
图表 6 2016-2017腾讯城市服务用户和覆盖城市
图表 7 全国351个城市政务微信公众号用户平均点击次数热力图
腾讯云借助于腾讯技术优势，以云为载体，将政务微信、大数据、人工智能、自然语言处理、人脸识别、IOT、容器等创新性技术，应用到政务服务和公共服务中。根据不同机构的场景化、细分化需求，定制贴合民生政务需求的专有云平台。截止目前，腾讯云已与26个省、直辖市、自治区政府机构达成战略合作。此外，腾讯云还与苏州工业园、西安市高新区、合肥市高新区、武汉市高新区、海南生态软件园等产业园联手，一起助力本地高新技术发展。
全力打造广东样板，通过示范效应向全国公共服务市场扩张。如图表8所示，截止到2017年年底，广东省累计微信城市服务用户数以0.72亿位居首位，是第二名江苏的0.23亿用户数的3倍多。
图表 8 2017年累计微信城市服务用户数TOP10省份
1.1.3 百度借“信息服务”优化公共服务展示
较AT而言，百度在公共服务方面的进程较慢。百度虽然也从2015年开始发力“互联网+公共服务”领域，但由于本身所处行业的限制，和地方政府的战略合作很少，而更多的是基于大数据、云计算、搜索和地图为主的项目合作。据不完全统计，目前百度仅和7个省市的政府签订战略合作协议，更多的是和银行、车企、运营商、交管局、国地税局等单位和机构签订战略合作协议。
2016年，百度推出了“百度政务生态计划”，开始通过平台化运作拓展和接入政府官方信息，实现官方信息更快速的收录、发布与展示。截至2016年8月底，国家税务总局及全国逾41家省级国地税单位已正式完成了“百度政务生态计划”技术对接，实现了税务网站与百度搜索平台的直连对接，进一步打通税务服务通道。同时，百度还将引入吉林省、四川省、黑龙江省、无锡市、江苏省、山东聊城等政务数据以及公安部交管局122交通网、中国数字科技馆相关数据。
2017年11月，百度推出了熊掌号，旨在赋能 B 端生态合作伙伴，让搜索用户获得更可靠的信息和服务。作为政务网站入驻百度的官方账号，可推动政府向“互联网+政务”转型，让政务网站可实现搜索结果优先展示、政府服务特型展现、政府形象特型搜索结果展现、网站安全风险监测及提示、网站站内搜索等权益。
综上可知，从百度的战略布局来看，依然采用的是“检索思维”，以搜索入口的“信息服务”带动公共服务优化。
1.2 超级网络平台公共服务扩张的4大策略
从BAT及其他网络平台在公共服务领域的参与状况来看，主要呈现以下4大策略：一是逐步扩展策略，通过政务服务逐步向公共服务进行全领域扩展，从提供入口到提供整套服务方案，参与度日益深化并不断扩张；二是集团化产品和服务策略，采取集团化、捆绑式作战格局，且主要运用大数据、云计算、移动服务和人工智能技术来支持公共服务；三是“总+分”式合作策略，公共服务参与方式主要有战略合作和项目合作两种；四是“前后夹击”的运营策略，采取前端入口+后端技术的合作模式。即前端（地方和互联网平台）提供服务入口，后端（互联网平台）提供云计算、大数据、支付体系等服务框架。公共服务的服务面很广，包括交通违法、气象、人社、生活缴费等在内的多类生活服务，并向县域下沉。
政务服务成为BAT进军公共服务领域的主要渠道，近年来表现十分突出。 最新数据[3]显示，截至2017年12月，中国共有GOV.CN域名47941个，在线政务服务用户规模达到4.85亿，占总体网民的62.9%。其中，通过支付宝或微信城市服务平台获得政务服务的使用率为44.0%，为网民使用最多的在线政务服务方式，较2016年底增长26.8个百分点；其次为政府微信公众号，使用率为23.1%，政府网站、政府微博及政府手机端应用的使用率分别为18.6%、11.4%及9.0%（如图表9）。
图表 9 各类政府政务的用户使用率
2 三方需求推动超级网络平台全面参与公共服务
超级网络平台能够深度参与公共服务，一方面由于政府现有公共服务能力无法满足社会发展的需要，急需技术补位；另一方面得益于超级网络平台自身所拥有的在大数据、人工智能、云计算等前端科技和商业化运作方面的丰富经验优势及自身商业化诉求。可以说，从中央到地方，再到企业自身的三层诉求联动，促使超级网络平台大规模进军公共服务领域。
2.1 中央政府：全面推进“互联网+政务服务”
从中央政府层面来看，经济低速发展新常态背景下，一方面政府寻求新的经济增长点，踏上了从“制造”到“智造”的转型之路，互联网行业开始高举高打；另一方面政府也在提效降耗，向服务型政府转舵，公共服务市场化步伐加快。双重因素作用下，“互联网+公共服务”成为近年来中国政府关注和推动的重点，并在未来几年作为重点推进项目之一，包括智慧城市、“互联网+政务服务”、“中国制造2025”、“新工业革命”等都涉及相关内容，并成为近年来中央政策导向的主基调。2015年3月，中央政府工作报告中首次提出“互联网+”行动计划，以政务服务为接口，开始向这些互联网平台接连开放公共服务领域。2016年1月，国务院确定江苏、浙江、贵州、甘肃和青岛，共同承担全国“互联网+政务服务”试点任务。同年4月，习近平总书记指出，要以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化，统筹发展电子政务，构建一体化在线服务平台。李克强总理则在2016年政府工作报告中进一步提出，要大力推行“互联网+政务服务”，实现部门间数据共享，让居民和群众少跑腿、好办事、不添堵。面对政府的递出的橄榄枝，超级网络平台果断借势卡位，快速深入To G（对政府）业务领域。
2.2 地方政府：开放公共服务以应对“三无”窘境
超级网络平台有机会深度参与公共服务，最主要的原因就是政府市场化的口子放的更大了，才为其在公共服务领域的参与提供了契机。而中央政府与地方政府激烈博弈，更是为超级网络平台在公共服务领域的深化推波助澜。
事实上，中央政府层面的“互联网+公共服务”计划，最终是落实到地方政府和各部委肩上，并成为考察各地、各部政绩、业绩的指标。因此，各地、各部积极响应中央号召掀起了风风火火的“互联网+公共服务”运动。然而，受自身互联网发展水平和资金实力的限制，各地政府和部委不得不联手超级网络平台共同完成“互联网+公共服务”项目。
地方政府和部委发展“互联网+公共服务”的主要障碍可以总结为“三无”，即“无运营能力”、“无先进工具”、“无充足资金”。
“无运营能力”主要指地方政府和各部委的运营能力不足，出现了“有武器不会用、用不好”的窘境。由于政府部门的运营经验不足、人力物力资源缺乏，使得政府现有公共服务设施未能充分利用，而且各平台间的共享互通、系统性协作能力更是无从谈起。从全国整体的情况来看（如图表10），在线服务水平仍处于中等偏低水平，并且存在着较大的发展不平衡情况，尤其是西部等边远贫困地区的城市，在线服务水平仍较为落后。其中，中国移动政务仍处于初级阶段，政务平台利用率低、服务质量不高，不能满足“互联网+政府”的发展需要，亟待提升。
根据《2016中国城市电子政务发展水平调查报告》显示，政府网站方面，基层政府网站存在更新不及时、信息不准确、互动不回应、服务不适用等顽疾，有些网站访问量极低。此外，仅42%的政府网站有手机版，移动政府服务有待提高。政务客户端方面，70个大中城市政务APP共计316个，分布在交通、社保、明证、旅游、公共安全等领域，总下载量仅为2476.9万次，不及商业领域APP（如微信、QQ及支付宝）的十分之一，体现出政务APP的渗透度和商业类APP相比相差较多。政务APP在不同领域和城市间的分布存在较大的不平衡性，近3成的政务APP用户评分不及格。
图表 10 2016年政府在线服务阶段
“无先进工具”主要指没有先进的技术和应用。目前高精尖的技术及应用都存在于商业领域，例如云计算、人工智能、移动支付等掌握在超级互联网平台手中，政府的使用率和掌控力较小，技术要落后很多。而由于技术工具的落后，政府在线服务隐私保护和信息安全隐患有很多。根据2015年360公司备案的网站漏洞来看，28050个漏洞，其中高危漏洞18974个，设计网站22084个，其中包括5179家事业单位网站和3315家政府网站。此外，政府网站在隐私声明方面也不够完善，调查显示，电子政务隐私声明表现交叉，超过六成的城市得分不及格（得分低于60分）。同时，公众对于政务APP的信息安全信任度也很低，仅3成左右的被调查者认为他们使用的政务APP可以保护他们的个人信息安全（如图表11）。
图表 11 公众对政务APP的信任度
“无充足资金”，没有充足的资金来引进高端人才和前进技术和工具。更可悲的是，地方政府还债台高筑，有降低执政成本、寻找新的经济增长点的迫切需求。在中国经济新常态背景下，尤其是中央政府表态绝不兜底地方债务的情况下，地方政府将逐渐告别对土地财政的依赖，严防死守地方债务风险，探索降低社会治理成本以及政府执政成本的社会治理模式。这意味着在今后数年，地方政府不得不勒紧裤带过日子，缩减不必要的财政支出。而作为地方政府开支大项的公共服务领域，势必将想尽办法降低开销。同时，由于地方经济面临出口、消费、投资三驾马车疲软的现状，急需寻找新的经济增长点来提升政绩。于是，地方政府便积极地与互联网公司签署战略合作协议，想通过“市场换产业”策略，用当地市场来换取产业发展，借助超级网络平台的技术优势和经验帮助现有产业升级，并利用BAT等超级网络平台的品牌效应招商引资，快速布局高新技术产业。这种模式让政府以较小的成本获得了更多好处，不仅降低了政府采购成本，还提升政务服务水平和办事效率，更带动了当地经济发展，使得地方政府政绩表现出色。
因此，地方政府有了更大的激励和动机，将部分社会及城市治理领域开放给科技界，促进城市的整体数字化转型，从而提升全社会的治理效率及财政效率。而借助于政府的政策开放，互联网公司则自2015年起大规模掀起了“互联网+公共服务”的发展浪潮。
2.3 超级网络平台：亟需借现有优势谋求新市场机会
超级网络平台在商业领域的发展积累了先进的技术和丰富的经验，成为互联网行业的巨无霸。但近年来由于消费端需求发掘难度日益加大，前沿技术开发缺乏更多数据支撑，使其发展遭遇瓶颈，亟待探索新的扩张渠道，寻求新的业务增长点，集聚更多的社会资源。
2.3.1 技术和运营能力是超级网络平台参与公共服务的主抓手
对于超级网络平台来说，无论是在云计算、大数据、人工智能和移动支付等领域成熟的技术，还是近20年的平台建设和数据分析与应用经验，都使其成为公共服务不可或缺合作对象。一方面其在高精尖技术和应用方面的实力，鲜有对手可言。在云计算方面：云计算已成为中国提升政务管理水平、挖掘经济潜力的重要保障。而BAT中的阿里云与腾讯云在中国云计算市场几乎占据了半壁江山，合计占比48%（如图表12）。人工智能方面：人工智能三要素算力、算法、数据中，超级网络平台在算法上具有绝对优势，而且在To C端数据方面也具有很大优势，并拥有成熟的应用，如百度的“百度大脑”、阿里的人工智能ET和腾讯的优图AI、觅影等。而政府优势则主要集中在算力上，实操和应用方面处于劣势。移动支付方面：第三方支付已成为当下功能支付不可或缺的一部分，据2018年第一季度数据显示，中国第三方移动支付市场，支付宝占比约50%，财付通占比约40%，成为绝对主导者（如图表13）。另一方面，BAT可以提供一套经过大规模时间验证的互联网+数据技术结合的创新打法。不仅可以通过产品技术和数据能力整合构建系统性服务平台，还可以将数字化形式进行沉淀并通过分析挖掘运用到业务中，这是传统IT的基因所做不到的。
图表 12 2016年中国云计算市场格局
图表 13 2018Q1第三方移动支付交易市场规模市场占比
同时，超级网络平台掌控下的服务平台快速发展，公众接受和认可程度高，更新和运营状况良好，生态系统逐步形成，也为公众通过第三方平台获取便捷的公共服务提供了条件。此外，互联网平台本身的灵活性，技术的创新性，数据分析的实用性和社会效益的驳杂等等都成为其进入公共服务领域的优势。可以说，BAT的网络效应与海量用户资源为政府通过在线平台解决自身难题提供了更为有效和多元化的方式。
2.3.2 抢占新业务入口是超级网络平台参与公共服务的原动力
当前，虽然超级网络平台对参与公共服务保持着积极性，但尚未找到直接的盈利模式。而作为商业服务企业，超级网络平台参与公共服务不能用公益性去理解，它们肯定有着自己的诉求。从属性上可以分为政策诉求和市场诉求，市场诉求从时间跨度上可以分为短期和长期诉求，而本质上都是利益诉求。
（1）政策诉求
近年来，从中央到地方政府都在积极推进“互联网+”行动，其中“互联网+政务”这一全新公共服务模式由于由政府直接参与而发展快速。“互联网+政务”对超级网络平台而言是一次政策红利，降低了它们直接参与公共服务的门槛，为它们在全国各地“跑马圈地”提供了便利；对政府而言可以实现让老百姓少跑腿、多办事，实现了公共服务可记录和评议，拉近了政府与群众的距离，从而使得超级网络平台获得了更大范围上的认可和话语权。
（2）市场诉求
从市场角度而言，由于后续超级网络平台获取的人口红利将逐渐减少，它们需要拓展新的商业渠道，而公共服务则是一个重要的入口。所以市场上只有具有超级网络平台身份的企业才有能力竞争。虽然短期不具有盈利能力，但是能通过接入公共服务而提升平台应用的使用率和增强用户粘性。占据了入口和用户群后，超级网络平台的互联网思维会逐渐利用获得的优势寻找新的商业服务机会。
从中长期而言，超级网络平台对获取数据资源价值的动力超过短期的直接利益。牛津大学教授维克托.迈尔-舍恩伯格曾这样描述大数据时代：“在大数据时代，数据已经变成了一种资源，如同黄金、能源等资源一样，日益成为重要生产要素和社会财富。”当下和未来，数据将成为超级网络平台竞相争夺的核心资源，它们的战略定位、战术打法都将围绕数据进行。无论是技术层面的大数据、云计算和人工智能以及区块链，还是概念层面的新零售、互联网金融和大健康等，都离不开数据的支持。超级网络平台对数据的痴迷诉求正是源于此。拥有了数据资源，才有在未来市场竞争中的核心竞争力。
因此，在自身优势的背书下，超级网络平台对公共服务领域趋之若鹜。一是想借政府项目给自己的业务做背书并实现资源嫁接。既可以借政府权威加码企业服务，又可借政府资源搭线地方企业，获得更多市场。二是强入口、“拿数据”，抢占公共服务领域入口和场景，获得To G端数据，为云计算、大数据和人工智能等技术提供数据养料。同时，希望通过政府项目卡位，抢占入口和场景，能在以后的社会资源、政府资源等方面拥有更多的后续服务机会，并从中实现获利。而且因为云服务、移动支付等产品本身的黏性就很大，未来的利润空间将很可观。三是增强用户粘性，借助公共服务强化自身基础设施属性，提高用户粘性、抢夺用户。四是试错、攒经验，利用政府的急切及宽容心态试错，推动服务演进和流程优化。而本质上看，都是围绕数据和客户资源展开的，这些资源会反哺企业，不仅可以为其构建起庞大的信用体系，为其金融服务加码、其他服务提效；还能带来深入任何细分领域的绝对优势，横扫任何其他行业。于是，近年来，以BAT为代表的超级网络平台积极地投身于公共服务领域，与全国各省的政府签署战略合作协议或开展了项目合作，甚至在政府采购中以超低价中标，参与公共服务之心尤其热切。
3 超级网络平台参与公共服务的价值与风险
超级网络平台在公共服务领域的发展，使得公民能享受到更加便捷式的公共服务体验，提高了政府的办事效率，功不可没。但其带来的负面影响及风险同样不可小觑。
3.1 超级网络平台参与公共服务的价值与动力
当下的互联网政务市场已经彻底由硬件和设备主导型转向数据和服务主导型，互联网巨头企业的话语权陡升。并且，BAT互联网巨头在公共服务领域的贡献日益被政府和公众所认可。
3.1.1 改善民众享受公共服务的体验
超级网络平台在公共服务领域的深度参与，使得公共服务更加便民。
在线服务，少跑腿。一些涉民的公共服务借助超级网络平台的连接优势，可以实现网上办公，提交电子材料。网上办公可以实现两种方式的便民，一是一些不必须要到公共服务窗口办理的业务直接网上办理，二是一些必须要到窗口办理的业务可以通过打通各部门之间的数据实现一站式办理，不必往返折腾。例如，阿里旗下支付宝为地方政府搭建起一套云平台，地方政府的各个委、局、厅、办等部门需要将相关软件、数据逐步迁移至该平台，汇集成一个数据池，进而进行筛选、分析和挖掘，最终实现大数据开放，形成应用而服务于民。对于普通公民来说，未来到政府部门办理相关事项，亦可能无需逐个部门去开具证明，只需要在一个部门即可完成所有信息的核对。
集成服务，强连接。超级网络平台深度参与公共服务给用户的最直接体验是不需要通过专门的应用工具进行连接服务，通过当下人们日常生活中的“标配APP”，如QQ、微信等社交和支付宝等就可便捷的完成相关公共服务。这种集成式服务简化了用户的寻找、验证过程，避免被仿冒工具欺骗，强化了用户与公共服务机构的连接。例如，人们可以通过在支付宝钱包和微信中都设有专门的“城市服务”频道（如图表14），接入了公安、交管、住房、民政等政务服务和医疗、水电煤缴费等生活服务。两个超级网络平台旗下重要的App选择的都是刚需、高频次的业务，未来会逐步覆盖整个城市公共服务项目。目前样板省市中，浙江“最多跑一次”、江苏一张网、云上贵州等网上政务服务在阿里云的助力下获得了老百姓的一致好评。
图表 14 支付宝城市服务和微信城市服务页面
3.1.2 提升政府提供公共服务的质量
在超级网络平台的助力下，政府公共服务水平日渐提升，并在服务业态创新、大数据应用和数据安全方面不断创新优化，保证政府公共服务的质量，并提升服务效率。 最新数据[4]显示，截至2018年6月，全国政府网站总数为19868个，较2015年第一次普查时缩减70.1%，政府网站集约化进程加快。
创新公共服务业态，提升服务质量。公共服务的主流用户都是被腾讯和阿里的产品教育成长起来的一代人，他们成为淘宝、QQ或微信的高度依赖者。因此，与BAT合作帮助社会管理机构释放了更大能量的服务能力，通过微信、支付宝、淘宝、搜索等平台创新公共服务业务形态，不仅获得了更大范围、更加便捷的扩张服务边界，还解决了以往受时间限制和空间疏离造成的“拥堵”和“过载”等问题。最重要的是，近年来BAT的无边界扩张构成的数据版图将带来更多的服务场景的出现，进一步丰富在线公共服务内容。目前，浙江“最多跑一次”、江苏一张网、云上贵州等网上政务服务，在阿里云的助力下获得了老百姓的一致好评。
发挥大数据最大效应，提升服务效率。BAT所掌握的海量企业和消费者数据，如电商企业的商品交易记录、互联网平台的用户记录、交互媒体上的用户行为记录等，可以极大的丰富政府现有的数据结构和维度，政企合作共同开发利用大数据，使大数据发挥大了更大价值，更好地服务于社会，从而提升了政府公共服务的整体效率。根据公开资料显示，阿里构建的杭州城市大脑，提高车辆通行效率11%。
3.1.3 增强公共服务市场竞争的活力
超级网络平台深度参与公共服务不仅是打通现有体系的连接，甚至在一些具体层面进行了重构，使得社会的整体发展效率得以提升，重新激活了整个公共服务市场。一方面为原有公共服务中的疑难杂症提供了新的解决思路，使得公共服务得以继续升级。以共享出行为例，网约车的出现，盘活了社会资源，解决了现有服务体系下出租车服务短缺的问题，通过移动连接使得供需更加科学；共享单车的出现解决了传统政府单车租赁遇到的如车辆数量不足、后期维护欠缺、资本持续性不强等难题。共享单车解决了最后一公里问题，大大提升了公共交通和民众出行的效率。另外，如交通治堵，许多城市投入了大量的财政用以解决交通难题，但效果依然不明显，通过超级网络平台的智能大数据可进行有益尝试；又如食品安全管理，各种严打执法尚且不能治本，如果交给基于物联网、大数据技术的智能追溯平台，通过新技术赋能代替传统头痛医头的监管模式，或许能产生新的效果。
另一方面，超级网络平台的加入给原有公共服务体系中的老牌IT服务商带来危机感，从而通过竞争提升政府所采购服务的质量。以往IT企业所主导的以提供设备、硬件为主的公共服务参与方式，在移动互联时代的效用大打折扣，而当下互联网平台所主导的以数据和服务参与公共服务的方式将逐渐占据上风，必将推动传统服务商的转型升级，进而通过有效竞争提升政府公共服务的整体水平。
3.1.4 激活公共服务数据蛰伏的效能
公共服务因其“公共”属性一直由政府主导，积累了大批的线下数据，包括税收、医疗、环保、交通等方方面面。伴随着公共服务信息化、数字化的开展，这些数据实现了“数字化”，由线下走到了线上，并实现了小部分的数据开放。但是由于政府数据运营及挖掘能力不足，这些海量被“数字化”的数据资源形成了一个个的数据孤岛，不仅无法联通，也没有实现更大程度上的数据开放，没能发挥其最大效能。
而拥有近20年数据挖掘及应用能力的超级网络平台的介入，将在很大程度上唤醒这些长眠于系统中的数据资源。通过公共服务平台的构建，各地、各部门的数据壁垒将被打破，各类数据资源将极大限度地汇集于该聚合式平台，释放数字化对经济发展的放大、叠加、倍增作用。一方面将更方便于政府及其委托运营企业对这些数据进行深度发掘，探索更广泛、更精准的服务场景及形态。另一方面该数据对社会企业的开放，将进一步推动企业在人工智能、大数据、云计算方面的技术改进，可以激发大众创新、万众创业，推动整个社会技术形态、商业模式，甚至是生活方式及经济增长模式的巨大变革，带来更多、更大的经济效益和社会效益。
3.2 超级网络平台整合公共服务的风险与问题
相比于超级网络平台深度参与公共服务带来看得见的好处，其负面影响和风险一般不为人们感知。不同于积极影响给用户带来触手可及的便捷体验和服务感受，给政府带来显而易见的效率提升，隐藏在背后的负面影响及风险是潜移默化的，但给公众和政府带来的损害却是不容小觑。目前看来，超级网络平台深度参与公共服务的风险主要是政府和平台两大源头。对于平台而言，它们想利用自身的互联网思维改造现有公共服务体系，但面临现有经验无法完全适用公共服务的能力不足和后续长期投入与产出不匹配的风险，造成公共服务改革卡壳，并最终还是转嫁给政府兜底；对政府而言，除兜底平台带来的风险外，还面临社会治理权旁落以及由此可能带来的民心向背等政治风险。
3.2.1 海量公共服务数据和个人信息的安全风险
未来，任何行业，尤其是互联网行业，得数据者得天下。互联网平台对于公共服务领域的渗透，将进一步扩大自身在企业数据方面的体量，一旦这些海量数据被超级平台掌控，那么将面临着使用和管理方面的极大风险。
如开篇所述，超级网络平台非公益团体，其任何活动的本质都是获利。超级网络平台进入公共服务领域，网络平台的属性决定了其介入平台的服务越多其成本越低，在没有清晰盈利模式的情况下数据才是关键。在现实操作中，超级网络平台在战略合作的框架下利用政府部门专业人员欠缺的契机，以提供服务换取数据授权的方式获得服务期内的一些数据资源。而事实上，处于保护公共数据安全的考虑，超级网络平台并非每次都能拿到使用授权，而且也未必满足于政府目前所收集的数据范围。那么问题就来了，有没有可能超级网络平台在合作之初就早有打算，为自己提前留了后门，或是利用其它技术手段偷窥公共数据呢？
目前看来可能性还是很大的，一方面政府当面技术和人才能力欠缺，无法进行有效监督，觉察数据窃取事实；另一方面超级网络平台在现有商业领域非法或过度获取用户数据的事件层出不穷，而且未来很有可能被应用到公共服务领域。一旦超级网络平台获得了这些公共数据，很难保证其不会动用这些公有数据为己谋利，毕竟权益最大化才是这些企业一切行动的初衷。这样一来，公共数据的隐私问题就很难保证。据悉，目前一些承包商在建设云服务时并未将云安全和云服务分开，而一旦整体打包做，数据窃取、滥用等行为的实施将更加便利。
即便是公共数据逃脱掉被超级网络平台盗用的命运，那么数据泄露及其泄漏后的滥用则成为另一个不可忽视的风险。随着互联网产业的迅猛发展，企业对数据的渴望愈发激烈，这样刺激了数据交易市场的野蛮生长，正规、非法的企业鱼龙混杂，而由此催生出的数据窃取、电信诈骗、非法数据交易给社会、公民带来了巨大的损失。 据不完全[5]统计，中国2016年全年在黑市上泄露的个人信息达到65亿条次，也就是说，在中国，平均每个人的个人信息被至少泄露了5次。近年来，微软、AWS、阿里云、腾讯云等主要云计算服务商也频繁出现数据泄露、丢失、宕机等问题，使用户蒙受损失，数据安全风险加大。而Facebook千万用户数据泄露并被滥用，更是牵涉出俄罗斯干预美国大选以及剑桥公司协助特朗普大选等丑闻。可见数据泄露及滥用所带来的危害之大，甚至改变我们的政治格局。
事实上，伴随着政府和企业等围绕海量数据资源展开全面和深度的交换、共享和开发，这种全方位、集中式的数据互通互联不仅导致隐私无处遁形，更让个人数据、企业数据、政府数据被泄漏、被窃取、被不当使用的风险剧增。
3.2.2 从行政公权垄断走向平台垄断的市场风险
中国超级网络平台在国内互联网行业均处于垄断地位，聚集在各自平台的用户均高达几亿，超越任何一个省市级行政区内的人口，面向的是全国各地用户。它们介入以政府为背书的公共服务，无形中形成了与政府的联盟，尤其是各地政府与之签订战略合作，为其深入政府公共服务提供了更多的便利，进一步捆绑了用户，提供其市场占有率和用户粘性。政府为超级网络平台提供的开放接口，某种程度是在让渡一些社会职能，为超级网络平台的商业行为背书，强化了其现有垄断地位。此外，伴随着双方在公共服务领域的不断扩展和深化，未来以设备和硬件提供为主的竞争对手或将被挤出，超级网络平台将全面对接政府，甚至成为公共服务领域里的垄断者。
从超级网络平台目前在公共服务领域的发展势头来看，超级网络平台已通过自有平台提供公共服务接口，通过向政府提供云服务提供信息化设施，借助整套城市服务方案提供顶层设计，从而实现了从入口到设施再到顶层架构设计的全套服务。伴随着超级网络平台参与公共服务的不断扩大和深化，很可能逐渐成为政府服务的代理人，代替行使部分政府职能，成为公共服务的实际提供者和运营者。那么，未来超级网络平台很可能成为互联网行业和公共服务领域的双料垄断者。
一旦这种情景出现，垄断地位的滥用行为也将随即爆发。BAT当前在互联网领域的滥用行为已众所周知，百度的竞价排名、阿里的“二选一”行为和腾讯的不兼容等行为频繁发生并持续升级。而这一切，很可能未来也会发生在公共服务领域，毕竟超级网络平台具有商业基因，而且在互联网行业的“前科”到目前都未能解决。因此，超级网络平台未来很可能会对公共服务用户需求进行歧视，或强迫裹挟用户使用其他服务。比如要求用户完成特定任务，如每天支付多少笔费用、每月使用多少次缴费或者拥有多少额度的信用等，才可以正常的开通某项公共服务功能。这无疑将造成政府服务效率和公民体验的降低，重蹈医疗和教育市场化后带来的“就医难”和“上学难”的覆辙。
综上可知，盲目市场化一方面将导致公共服务从政府垄断走向了政府所选择的社会组织的垄断局面，局势更加不可控；另一方面可能导致这些超级网络平台为了弥补获得公共服务领域经营权而付出的高昂代价转嫁到公民身上。
3.2.3 政府公共服务主导权丧失的管理风险
BAT三大互联网平台通过免费模式拥有了大数据，而且不仅用这些数据优化自己业务的运营效果，还通过这些数据及其积累的数据分析和应用经验向政府和企业提供数据服务。2015年以来，BAT陆续推出了“互联网+”计划，在自有平台和产品中提供相应的“城市服务”或生活号入口，包含医疗、交通、公安户政、出入境、缴费、教育、公积金等民生公共服务。目前，BAT已和绝大部分的省市都达成了相应的战略合作协议或项目协议，提供云服务和整体解决方案。值得注意的是，给企业和政府提供的服务将加速互联网平台在企业数据入口的扩张，从而强化现有的以消费端数据为主的数据结构，进一步增加对政府和企业的粘性，为深化服务提供筹码。而对于政府和企业而言，互联网平台所获得数据都是经过筛选加工后才提供的，虽然能够更有效被用于公共服务和企业运营，但是政府和企业却无法拿到原始数据，这意味着如果政府和企业想要拿到这些数据就必须继续深化合作，造成城下之盟的窘境。
长此以往，未来运营商、产业界甚至是政府很可能被管道化和边缘化，而BAT这样的超级网络平台则成为价值链的掌控者，拥有绝对话语权。未来互联网平台在公共服务领域的服务内容将更为全面，更有深度，成为控制“国计民生”的关键企业，并进而控制城市运行。未来很可能一个特大型城市由少数几家甚至一家互联网科技公司所控制。而对于政府而言，过去以人为主的管理和服务模式在新兴网络信息技术的冲击下将变得支离破碎，甚至销声匿迹，政府部门的很多管理和服务功能将被互联网平台平台所覆盖和替代，互联网平台成为官民关系的中介，功能前置，而政府则后台化、弱化。这将导致政府在市民内心的存在感减弱，“无政府”感受和认知加强，并进而对城市公共安全的维护造成消极影响。
同时，由于超级网络平台在公共服务领域的出现，使得以往单以线下服务大厅服务水平决定的用户体验复杂化，在线平台运营水平、服务流程的人性化、在线服务的信任度、服务内容的场景化等众多因素都成为用户体验的影响因素。而各个平台对服务的设计逻辑、服务视野、表现能力以及价值观差异很大，任何一个因素都将直接影响平台上的政府服务能力，使得政府服务风险加大。然而，由于公共服务线上化转型，公共服务的主体和内容都虚拟化，一旦用户在第三方平台遭遇服务阻力，无论是平台造成的还是政府自身导致的，很可能公众都会将这种不良体验归罪于政府的懒政，从而造成政府不必要的问责风险，面临信任危机。
这样一来，政府一方面被绑架，被不断边缘化，另一方面又面临整体的信任危机，使其对于国家的整体运行掌控力度将大幅下降，极可能面临管理失控局面。
3.2.4 网络平台能力与角色错配的建设运营风险
虽然互联网平台在公共服务领域具有很多优势，也将带来诸多服务创新。但不可否认的是，互联网平台在公共服务领域依然是新手，依然面临着经验不足、水土不服的问题，特别是伴随着互联网平台在公共服务领域参与度的不断深入，这些症状可能带来社会资源的极大浪费，甚至可能降低公共服务水平的风险。毕竟与华为、浪潮、新华三这些中国政务云市场的前辈不同，互联网公司没有政企基因，在技术储备厚度、服务模式和能力等方面都有不可回避的短板。然而，BAT等超级网络平台并未对此予以充分的重视，而是想要通过全面深入来获得在公共服务领域的主导权，并准备拉长战线打持久战。这种能力和角色的错配，使其战线过长，成为“面子工程”，成效大打折扣。加之公共服务市场化、智慧城市打造和“互联网+政务”推行本身十分复杂，所涉及的各方资源整合工作很是庞杂，从而导致了整体发展态势的不确定性，且由于风险隐形化使得不确定性风险防范难度也很大。
从目前BAT在公共服务领域的表现来看，已引发了系列问题。
政府服务推进进展缓慢，已建业务出现荒废。以云服务为例，BAT在企业云市场有所建树，然而在政务云市场一直推进困难，除少数长期合作城市，其他城市进展不大。以便民服务为例，2015年，青岛车管所上线了，为车主提供行驶证、驾驶证、异地代审等服务，成为早PC平台上由第三方平台提供政务服务的最早也最经典的案例。然而，青岛车管所也是淘宝政务上线的“硕果仅存”的政务服务，之后就没有其他城市或机构入驻，其他城市都只提供标准化的生活缴费或查询服务，并且已经基本呈现404状态。
1分钱中标涉不规范竞争，云服务安全难保障。2017年3月，腾讯云以0.01元中标厦门市政务外网云服务项目。这种标新立异的中标方式利用了对云服务理解的差异打了政府招标的擦边球，或许是腾讯为了树立政务云的标杆而暂时放弃了经济利益，但也有专业人士看到了腾讯云借此获取民生数据的潜在目的。这种利用互联网平台自身雄厚资本进行竞争的行为打击了竞争对手，但中标后的腾讯云是否有能力确保万无一失或在出现故障甚至造成损失时继续承担后果可以通过最近的一起故障事件来管中窥豹。2018年8月5日，已小有名气的初创公司清博数控放在云服务器上包括备份的数据全部丢失，造成“近千万元损失”。而腾讯云一方面表示该次事件是“低级错误”，另一方面却仅愿赔偿该公司在腾讯云产生的实际消费共计3569元及13.29万元现金或云资源的额外补偿。这就是典型的平台能力受限带来的难以防范的不确定风险，如果这家创业企业没有其他安全保留措施，所有数据丢失后意味着其业务将面临中断，甚至会带来更严重的后果。
值得一提的是，并非仅腾讯云计算除了问题，此前阿里云就曾出现过多次故障，导致云服务无法使用、用户文件被隔离、用户数据无法读取等故障。而如果这类故障事件中的企业或个人变成政府公共服务部门，那对一个地区的社会运行都会带来不可预估的风险。
资本盲目热炒公共服务领域，造成资源浪费。政府提供的公共服务具有公益性，很多情况下是不需要考虑经济效益，而只需要对社会效益负责。但超级网络平台一定是为经济效益，社会效益只是为经济效益服务。前文提及的共享出行领域，不可否认超级网络平台参与其中使得更多的资本介入，让良好的创新点得以放大。但是作为企业，面临资本获益的需求，它们会在某段时间内不计成本进行竞争，角逐市场优势，形成垄断力量。而大量的硬件产品如共享单车被无序投入市场后，不仅引发了城市管理问题，也引发了资源严重浪费的问题，大量共享单车被破坏、丢弃、堆放而无法使用（如图表15）。
图表 15 媒体报导中的废弃共享单车造成的资源浪费
4 国外网络平台参与公共服务的实践与经验
中国公共服务市场化方面起步较晚，需要借鉴西方发达国家的相关经验。本章通过总结西方发达国家公共服务市场化方面的理论与实践经验，为未来中国本土超级网络平台更好参与公共服务提供可借鉴资源。
4.1 发达国家公共服务市场化的制度发展经验
西方发达国家公共服务市场化开始于20世纪70年代，公共服务经历了政府与市场关系重新界定、科层组织运行机制改革和国家与社会分工改革后，逐步形成了成熟的公共服务市场化体系。其中，超级网络平台数量最多的美国，作为较早实施公共服务市场化的国家之一，在超级网络平台参与公共服务的过程中更是提供了很多可供借鉴的经验。
20世纪70年代以来，在财政危机、管理危机和信任危机的矛盾激化下，西方国家开始了以市场化为核心的新公共管理运动，并于20世纪末基本完成了公共服务市场化改革。从西方国家公共服务市场化经验来看，主要体现在以下几个方面：
（1）市场化权责划分明晰
英国明确责任，确定市场化原则。政府发布《公共服务开放白皮书》，明确指出了提供高质量的公共服务时政府的基本责任，并以“开放”为核心制定了“选择”、“放权”、“多元化”、“公平性”和“问责”五大公共服务市场化原则。
美国采用负面、正面清单明确市场化责任。美国明确了公共服务中的“政府固有核心职能”，并为了避免不恰当地将政府职能外包，采取了类似“负面清单”和“正面清单”的方式，如列明不允许外包的19项 [6]“政府固有核心职能”（如图表16），并采取了政府职能正面清单管理模式要求所有联邦机构识别哪些职能“本质上属于商业性质”且能够由私营部门承包商来承担。
图表 16 欧盟公共服务购买分类表
（2）市场化方式多元化组合
西方国家公共服务市场化中很注重“伙伴合作”，并通过与企业和组织合作实现市场化。具体合作方式主要有5种，包括合同外包、私有化、特许经营、用者付费和凭单制（如图表17）。根据西方各国提供的数据表明，这些公共服务市场化手段确实带来了效率的提升和成本的降低。如[7] 公共服务项目用合同出租形式比政府直接供给降低成本20%-30%。英国在1979-1984年，其公共部门的效率平均每年提高了2%-3%，而90年代的“市场检验”使其每年节省资金达1.16亿英镑。美国实施“重塑政府”计划后，在5年内 (1993-1998)联邦政府精简雇员35万，占联邦雇员的16%。新西兰的彻底“执行局”化改革在20世纪80年代就将相当于GDP9%的预算赤字扭转为赢余，并使一些机构的单位服务成本降低了20%以上。
图表 17 西方国家公共服务市场化主要方式
同时，西方政府将这些市场化手段组合使用，从而有效地应对公共服务市场化的复杂性。例如，英国作为公共服务市场化较早的国家，其市场化特征是政府部门以对外承包、合同出租、经营许可等形式指定私营企业提供服务，而政府人员不直接参与项目建设。同时，政府还引入用者付费工具，设立市场竞争规则，防止垄断及其他不正当竞争现象产生。
（3）市场化配套机制不断完善
西方国家在公共服务市场化过程中建立了完善的配套机制，从而保证市场化权责划分和措施落地有效实施。1）完善相关法律制度。如美国专门性的联邦政府采购法规及与政府采购直接或间接相关的法律法规500余部，有关条款4000余个，涉及政府购买公共服务的组织管理、购买程序等环节[8] 。英国和日本也根据本国国情制定了相关法律法规，并不断的进行修订，加强对政府和社会组织的监管。2）建立监督及评估机制。如美国政府通过合同和补助等政策工具向社会力量购买公共服务，并通过信息技术和网络资源建立完善的监督机制。德国公共服务把可竞争、可计量的事业型公共物品外包给企业、社会性服务分类外包给公益性团体，并采取成本-收益分析、招标管理、全面质量管理等方法，防止私营部门在公共服务领域垄断的可能。新西兰则采取公共服务绩效管理方法等。
4.2 国外超级网络平台参与公共服务重在能力传导
美国超级网络平台谷歌、亚马逊、微软、脸书和苹果都与政府有合作，范围涉及有关乎民生的公共服务，也有事关国家安全的技术支撑。与国内超级网络平台参与公共服务的路径方式相比，它们很少涉及到用户端的连接数据，更多是提供基础服务，对政府输出或传导服务能力，如为数据存储提供云端服务等。
美国等西方工业化较早的国家在政府公共服务职能社会化方面已经探索出相对成熟的模式。在美国，各级政府的公共服务职能按照负面清单方式进行社会化，由很多专业的社会组织和私营部门为政府公共部门向民众提供服务。作为重要的社会变革力量，互联网平台也在分享参与政府合作的红利。从公开资料查询可知，无论是早期的IBM和英特尔，还是当下的超级网络平台，它们都有与政府机构甚至是军方的合作经历，如著名的“棱镜门”事件。但是公开资料很少能看到超级网络平台通过入口端介入公共服务的案例。分析原因有四：一，美国的公共服务已经有了完善的体系，现有的服务能够满足民众对效率和公平的需求；二，美国对公民隐私有着相对严格的保护，通过参与公共服务获取入口端的用户信息对商业化存在政策障碍，成本较高；三，超级网络平台之间存在明显的竞争关系，任何通过与政府公共服务合作获取入口端用户数据的行为都会受到竞争者的监督；四，超级网络平台多通过自身技术和应用的创新主动服务于用户以丰富用户的行为数据，不会单纯为了获取数据而走政府公共服务的捷径。目前，超级网络平台在公共服务领域的竞争主要集中在云服务领域，为政府公共服务部门提供安全、个性的云服务应用。至于数据安全问题，提供云服务的超级网络平台必须遵循响应的合规条件和安全准则，并要接受政府的严格安全审查。
5 中国超级网络平台的公共服务扩展趋势
无论是从BAT等互联网公司的发展战略来看，还是从政府社会治理模式转型的需要，互联网巨头正在通过参与公共服务和助力企业转型升级方式，从直面消费者转为直面企业，数据边界从消费者数据向企业数据扩张。从未来趋势看，超级网络平台将继续通过深度参与公共服务聚焦民生数据，不断加码企业服务，获得进一步下沉产业和深入细分领域的数据资源，并将在中国智慧国家建设中获得更大的发展空间。
5.1 持续深化公共服务，打造新的业务增长点
中国政府大包大揽的传统治理模式正在向新型社会治理模式转型，政府将改变以往自上而下“行政控制”的治理手段，通过自下而上的服务开放，鼓励民营组织及民众参与社会治理之中。同时，由于过去政府以甲方身份采购技术服务来大的提升自身治理水平的效果不佳，还滋生了很多乱象，所以未来在特定的社会治理领域可能将部分运营权交给科技界，并允许科技界基于此建立合理的商业模式从而覆盖掉其中的运营成本。因此可以预期，未来将会有更多的社会治理领域被开放出来，交由具有更好运营能力的社会主体去运营，为互联网平台在公共服务领域的服务内容更为全面和深入提供契机。
对于互联网平台而言，作为植根于中国本土的BAT，已成为时代话语的中心，其公关思维也从产品推销走向了观念游说，目标也从单纯地打败竞争对手转向了影响产业格局。而参与公共服务是快速掌控产业链条、影响产业格局的捷径。因此，未来很长一段时间，互联网平台还将继续以公共服务为业务重点。
此外，从互联网平台的获利性本质来看，目前参与公共服务的程度较浅，而且是不计成本的在推动“互联网+公共服务”，貌似醉翁之意不在酒。事实上，其背后的思维逻辑依然是看准了公共服务背后的政策红利和后续利润空间。进一步探究可知，即使超级网络平台暂时未获直接利益，但直接好处依然不少：一是借政府项目背书，打造企业服务金字招牌；二是借政府的包容态度，积累企业服务经验；三是借政府渠道资源，接触企业资源；四是借公共服务的“公共性”，强化其基础设施性，增强用户粘性。但是细想可知，以上四点直接获益其实是未来新业务增长点的垫脚石，其通过多方资源整合获得最大收益的出发点始终未改。因此，超级网络平台未来势必将持续深化公共服务领域参与的广度与深度。
5.2 聚焦To B服务，抢夺数据资源
伴随着数字化经济的不断发展，数据逐渐成为互联网平台的核心竞争力。这些超级网络平台更是成为数字经济最重要、最核心的基础设施和平台，并由此积累了海量用户数据。 从数据类型看[9]（如图表18），百度的数据以用户搜索的关键词、爬虫抓取的网页、图片和视频数据为主；阿里最为突出的是用户在淘宝和天猫上的商品浏览、搜索、点击、收藏和购买等电商数据；腾讯数据最为突出的是社交数据和游戏数据。虽然数据类型千差万别，但共性是基本都是消费端数据。
图表 18 BAT掌握的主要数据资源类型
然而互联网平台并未满足于目前在产业领域消费端（To C）的数据，而是将目光转向了企业端数据（To B），通过“互联网 +”战略，在医疗、教育、交通、物流、银行、电力等领域频频出手，并通过这种直接或间接手段深度聚焦于企业数据，试图渗透到传统各行各业，特别是工业制造业和商业服务业。目前 BAT主要采取三种方式深度挖掘企业数据：一是采用广撒网方式斥资入股O2O 企业抢占流量入口；二是利用公共服务通过政府来拿企业数据；三是借助政府背书效应直接和企业合作，获取数据。
近来，BAT掌舵人纷纷提出“赋能”、“助手”等战略定位，意味着互联网巨头正在从消费前端向企业后端转型，从前台走向幕后，从面对消费者到面对企业，助力传统企业转型、支持创新创业企业成长就是最好的例证。以阿里为例，正逐步由直接面对消费者变成支持网商面对消费者，根据自身已有的运营和数据经验，开发更多的工具，助力网商成长。正如马云所言“我们觉得一个国家的经济，应该让给企业家群体去做，我们觉得淘宝网商未来的经济，是应该留给网商们去决定，而不是我们去做决定”。但这并不意味着BAT等超级网络平台将退出To C端市场，而是在掌控To C端数据的同时，通过打造更多的平台来获取更多的To B端和To G端数据，强化大数据掌控权。
5.3 借“搭平台的数据”，向更多产业渗透
中国本土的超级网络平台在趋势布局上多具有前瞻性，它们看到了平台的力量和数据的价值。前文所提及的“互联网+”在被政府工作报告所普及之前，腾讯已经提出了这一概念；在政府提倡“互联网+政务”之前，阿里巴巴已经布局城市公共服务项目。所以，一旦它们的布局获得了政策加持后，也只有它们能够迅速拉开与其他竞争对手的差距，进入巨头博弈阶段。
纵观腾讯、阿里巴巴近几年的布局目的，直接表现是丰富自己的平台入口和影响力，或为自身势力范围内的平台提供支持，孵化更多可利用的小平台；根本目的则是利用平台获取更多的数据通道，掌握更多行业的数据，最终利用互联网思维深入下沉到这些行业并进行改造升级。不可否认，这种超前布局和数据获取能力是传统企业所无法比拟的，以往的现实也证明了传统企业经历的阵痛。
超级网络平台参与公共服务、聚焦TO B服务的现实和未来，是在完成“撘平台”的前奏，这个过程可以暂时接受财务上的负数，但在后续的运营中会逐步通过“数据池”获得超越投入的巨额收益。这种模式几乎成为超级网络平台成长壮大的标配，而如今的超级网络平台不仅往前看到了人工智能，环顾左右还有工业互联网、智慧城市、智能家居等，只要趋势性布局符合公司整体战略，它们可以不计成本的投入，成为超越以往任何时代所出现过的巨无霸。
5.4 从智慧城市到智慧国家，谋求更大扩展空间
当下智慧城市的发展在中国如火如荼。据统计目前在建和计划建设的智慧城市达500个之多，大规模的智慧城市建设最终将带来整个国家管理形态的质变，即中国成为智慧国家。目前，新加坡是智慧国的典型代表，成为各国学习的样板。智慧国理念的核心可以概括为3C：连接（Connect）、收集（Collect）和理解（Comprehend）。连接是指打通网络；收集是收集数据；理解是通过人工智能方式，让语音、视频等集中到政府服务里面。而3C实现的基础是智慧国家平台和创新尖端技术(如云服务，大数据，物联网和人工智能等)。
从中国现阶段发展的情况来看，主要集中在城市的连接和收集阶段，部分城市在做理解，试图搭建起区域性的智慧城市或智慧省市平台。随着智慧城市规模的不断扩大和云服务、人工智能等技术的应用不断成熟，未来发展势必将进一步走向全国化和智能化。一方面，500个智慧城市平台搭建成功，也就意味着以城市为单位的底层网络互连、数据互通基本实现，政府将致力于以省为单位甚至是全国性的智慧平台的构建。同时，由于基层数据已实现联通，智慧国家的整合步伐可能会更快。另一方面在人工智能、大数据和云服务等技术的推动下，智慧城市、智慧省甚至是智慧国将在理解方面有更深层次的发展，进而走向智能化之路。
在智慧城市全国化和智能化进程中，超级网络平台作为人工智能技术和云服务技术的主要提供商之一，手握智慧城市、智慧国家甚至是智能国家建设所需要的核心技术和应用，未来很可能将在更大范围、更深层次上参与全国的公共服务，从而获得更大的发展空间和更大的话语权。
6 超级网络平台参与公共服务风险防范策略
公共服务市场化问题及风险，主要来源于政府和平台，且两者相互制约、相互作用，任何一方的尽职守则都可以降低风险的发生概率及风险带来的损失。同时，社会组织及公民的监督也能有效降低公共服务市场化带来的不良影响。因此，为了更好的市场化，政府、企业、社会组织和公民应通力合作，建立以政府为核心的全面监督机制。
6.1 规则先行：明确公共服务中政府与企业的角色
规则不明晰是当前我国政府在公共服务市场化进程中面临的问题根源。政府要坚定自身是社会公共服务的主体，超级网络平台是重要辅助力量的认知。根据国外普遍经验，在公共服务中政府多定位自身为掌舵者，企业为划桨者。作为提供社会公共服务的主导力量，政府拥有制定规则的权力，也是能够更好对参与企业管理的方式。建立规则制度，明确政府对社会公共服务中产生的数据、公民权益保障等拥有主导权，企业仅作为技术、市场支持，帮助政府优化和提升公共服务。对于企业而言，无论是传统的IT企业还是互联网平台，未来将更多以自己的优势与政府一起承担一些公共服务性的具体事务。因此，政府在公共服务领域应更多的强调其掌控全局的地位，树立公共服务规划者、监督者和竞争者的形象。伴随着政企双方角色地位的确定，公共服务市场化的边界也将更加明晰起来。
6.2 责任共担：划清政府与企业的主体责权边界
责任共担是通过许多实践被证明最有效的风险防范举措。参与社会公共服务的各方事前明确自己的责权边界后承担对应的责任和享有相应的权利；事中可以实现通力合作，依据自己的责任提供必要的付出；事后如有问题可以清晰寻找责任主体，进行补救或担责。对于公共服务来说，政府、企业及其合作伙伴应各司其职，公共服务平台本身的安全应由平台构建的企业负责，公共服务平台上的安全应该由政府负责，企业及其合作伙伴还应利用自身经验和优势向政府全力提供保障平台上安全的各类先进工具、操作指南和技术指导等。这种模式对于双方权责的明确界定，可以防止政府责任流失和企业责任逃避，甚至是政企间的相互扯皮等情况。对于政府而言，公共服务市场并非意味着政府责任的消失，相反在业务外包的同时还将肩负起更多不容推卸的责任，包括更好的肩负起监督、审查和引导责任，从而保障公共服务市场的公平竞争和服务质量。特别是针对公共服务市场化过程中的腐败、钻空子等行为，要进行前瞻性防范，并做好应对策略及发生时的解决方案。对于企业来说，则应明确其在公共服务提供过程中的保密、保质、保量等各项责任，而不能因为获利少或是近乎免费就让其逃脱本应负的责任。
6.3 循序渐进：注重公共服务市场化节奏
公共服务是涉及全社会福祉的重要基础工作，其市场化需要遵循客观规律和现实条件。从我国公共服务市场化发展的现状看，全国并没有形成一盘棋，地方政府出现了从“揽政”到“懒政”，整个过程的推进过于急躁，在相关基础机制缺失的情况下，很容易造成市场化混乱和低效。所以，需要从上至下建立一套公共服务市场化的节奏指导，允许部分地区先行先试，但不能盲目而上。如此保证机制能在探索中不断建立、完善和优化，使得地方政府能把握节奏，不乱步调。
建议政府根据以往在工作中涉及市场化的经验和市场调查及评估结果，逐步推行至公共服务市场化业务中，平衡好当下地方政府“以市场换产业”的度，采取小步快走的策略。具体操作上可以采取清单方式，将禁止市场化和可市场化的领域进行目录列示，同时将可市场化的程度进行分级管理，清单列示禁止第三方涉及的业务等。在此基础上，按级别划分试点和业务推进等级，完善配套机制；最后在试错基础上总结出原则性规律，进行大规模、系统化推进。
6.4 共享共治：联接民众创新公共治理
包括超级网络平台在内的第三方参与到社会公共服务，需要政府让渡部分社会治理的权力。权力的让渡会带来权力使用的问题，除了来自政府的监督外，社会监督也是重要的力量。尤其是涉及到公共性的利益，来自智库类机构的专业知识和人民群众的切身感受能够对公共服务市场化的效果进行解读和反馈。如此避免政府让渡的权力被滥用，使得政府与民众的联系因为它们的参与而变得隔阂，并且降低企业犯错、政府背锅的风险。
首先，构建多利益相关方监督机制，组建由政府、企业、社会机构和民众在内的四方共治团体。共治团体的产生应当遵循公开、公平、公正的原则，坚持科学、民主，畅通各方意见。其次，建立工作机制和评价机制。对于公共服务项目的推进、过程和效果根据标准进行评估和考核，为优化公共服务质量把关。第三，加强企业商业化与公共服务市场化的关联研究。主要从两个方面进行：第一，对企业某个技术或模式的商业化进行评估，是否能够被应用于公共服务中，存在的风险和应对；第二，对于已经服务于公共服务的业务产生的资源是否可以再用于企业的商业化发展，对数据的敏感、安全问题进行测评。只有通过流程清晰、利益明确的方式建立起共享共治的规则，才能让这种方式长期有效的存在。
6.5 理性安全：维护公共数据安全和政府主导权
网络时代公共服务市场化的各类技术、模式都是表象，根本的核心还是公共服务数据的产生、存储、挖掘和应用。公共数据安全涉及网络安全和国家安全，有着极其重要的地位，必须要建立严格的安全制度。虽然当前主流观点认为政府应该加强数据开放，但必须要设置前提条件，可以遵循前文所提及的规则先行、循序渐进，权责清晰、责任共担。
超级网络平台参与公共服务一方面是希望以技术优势推动社会进步，另一方则是希望能够获得数据资源，实现商业化目的。鉴于数据的安全作用和商业价值，政府必须明确政府对公共服务大数据的所有权和受益权，并通过元数据的标准化、规范化及整体数据规划来实现其价值、保证其质量。而对于公共服务数据运营者和使用者来说，则通过纵横交错、互成体系的安全防护网进行数据保护，并配套相关数据窃取、滥用等法律法规予以规范。
因此，针对目前互联网在公共服务领域的参与状况，可采取以下具体的数据保护措施：1）开放接口。为了防止企业对政府的绑架，应规定服务提供者开放接口；2）派企业合规专员。当企业在公共服务市场化过程中出现违规行为时，一方面政府应对该行为进行评估并责令改正，另一方面要采取派驻合规专员或进行合规培训的方式，督促企业整改和进行合规教育。3）无歧视、公平竞争。为了增强公共服务市场化的参与企业，可多引进竞争者，通过后备名单等形式增强企业危机感。同时，规范政府采购流程，费用透明化，防止超低价格等不规范竞争行为的发生。4）信息隔离。为了保证企业不私自触碰政府数据，企业在采购相关服务和设施时可要求进行信息隔离等措施。
致谢
在本次研究工作中，项目组得到了许多机构、专家、学者以及媒体工作朋友的支持和帮助。同时，研究报告中也引用了一些前辈和老师的多年的研究成果。在此，我们对他们致以最衷心的感谢！感谢他们为此次研究工作付出的努力，感谢他们为推动超级网络平台对公共服务发展和影响的相关研究贡献的心血！
免责声明
本研究报告由互联网实验室出品，研究报告中所提供的信息仅供参考。本报告基于本公司及其研究人员认为可信的公开资料或实地调研获取的资料，但本公司及其研究人员对这些信息的真实性、准确性和完整性不做任何保证。本报告可能因时间和其他因素的变化而变化从而导致与事实不完全一致，敬请关注本公司就同一主题所出具的相关后续研究报告及评论文章。本报告中的观点和陈述不构成投资、法律、会计或税务的最终操作建议，本公司不就报告中的内容对最终操作建议做出任何担保。最后，由于本报告跨经济学、社会学、政治学等多学科，难免会因研究人员自身知识水平有限而发生歧义甚至是错误，由此带来的不便敬请谅解，也喜欢各界专家、学者批评指正，共同进步。
附录
附录1：超级网络平台的定义
超级网络平台是近几年互联网领域出现的新物种，拥有巨大的能量和强大的影响力。目前，各界对超级网络平台仍缺乏统一的定义，但通过平台→网络平台→超级网络平台的顺序可以更好理解超级网络平台的内涵和外延。
平台的原始概念是为完成某项工作而设置的载体。随着社会的不断进步，其含义也变得丰富，从交易角度包含了完善的交易规则、互动环境、多方参与的群体，均可称之为“平台”，如集市和商场等。关于网络平台也缺乏权威统一的定义，简单而言即指在互联网上形成的可供双方或多方参与完成某项工作的载体，更为系统的理解即网络平台是网络产业中一种平台化经营模式，由专业的平台开发商或运营商以互联网为基础，以网络技术为依托构建一个平台架构，为网络用户提供集认证、支付、物流、客服于一体的一站式服务吸引买卖双方参与到平台上来达成交易的一种商业模式。超级网络平台作为一个全新的名词，虽有部分学者和研究机构提出了概念解释，但仍缺乏系统性定义，本报告将尝试对其进行更加完善和准确的释义。超级网络平台是网络平台的放大版，超级但非简单放大，而是一种结构性的扩张和能量的增强。“超级”可以从用户规模、企业市值、市场竞争力和地位、扩张能力以及信息基础设施的属性方面进行定义。超级网络平台是聚集10亿级用户和匹配千万美元市值、具有垄断地位和左右市场竞争能力的重要信息基础设施，拥有属于自身可控势力体系和可持续扩张能力及巨大影响力的网络平台（如图表20）。
图表 20超级网络平台概念示意图
附录2：超级网络平台的发展机理
超级网络平台是由网络平台发展而来，它们能够壮大既符合客观的技术规律，也占到了天时地利与人和。超级网络平台属于当下全球企业中最具有创新活力和颠覆力量的新物种，它们通过不断内生化的升级和重构实现进化，势力范围也变得趋向于越来越没有边界。理解超级网络平台的发展机理，可以对超级网络平台当下和未来触角的走向有预判性认知。
抢占先机，快速成长为稀缺资源，提升平台价值。超级网络平台属于全球稀缺资源，主要产生于中国和美国，具有较高的市场价值。美国是全球互联网的诞生地，具有先发优势，也是拥有最多数量和最大体量超级网络平台的国家；中国互联网起步虽晚，但后发优势明显，拥有超级网络平台的数量和体量仅次于美国。良好的互联网发展环境是中国超级网络平台能够形成的基础，它们的成长机理遵循着互联网发展的规律。超级网络平台脱胎于网络平台，具有网络平台的所有属性，包括网络效应、网络外部性、定价结构的非对称性、规模与范围经济性和赢家通吃等属性。在网络平台阶段，它们以自己的核心业务和服务模式为基础，通过定价结构的非对称性吸引用户，并利用网络效应快速放大影响力获得海量用户。这一套运行机理改变和颠覆了许多传统服务的商业模式。在很长一段时间，能够看懂和理解这种新商业模式经济价值和发展趋势的主要是国际资本。所以，在市场和用户、业务和技术以及资本和趋势的共同作用下，网络平台中的佼佼者迅速脱颖而出成为超级网络平台，它们的身价随之进入稳定上升期，均高达千亿美元甚至很快要突破万亿美元的规模（如图表21）。而这些高市值的受益人群也主要是国外资本，享受着中国人口红利带来的资本溢价。
图表 21 全球超级网络平台市值排行榜（单位：美元）
持续扩张，形成垄断型生态系统，维持竞争优势。资本看重的未来还有超级网络平台不断扩张的边际，可以形成一张触及各个领域的庞大网络，甚至是帝国（如图表22）。曾经是资本追逐对象的超级网络平台也已经变身为资本，不断投资、并购新的业务或平台，丰满自己的羽翼和版图，在行业中逐渐形成了垄断之势。垄断可以维持自身高收益，强化垄断地位则需要不断将触角伸向更多的领域。巨头集中进入某一领域，除了会促进该行业的繁荣，也会带来负面的过度竞争和不正当竞争问题。据悉，近五年腾讯已经投资了超过600家企业，大致可分为20个领域和方向，投资总额已超千亿；近两年阿里对外投资规模已经超过350亿美元，超过了黑石集团和凯雷集团，而这些投资“还只是刚刚开始”；虽然百度在投资方面稍逊于腾讯和阿里，但近两年也保持有自己的节奏和重点，累计投资企业超过60家，重点布局人工智能。当下火热的“独角兽”背后，也不乏超级网络平台的身影，甚至很多“独角兽”企业的业务扩张和估值提升都由超级网络平台参与主导（如图表23）。
图表 22 腾讯、阿里和百度近几年的投资业务版图分布
图表 23 2017年与腾讯、阿里和百度有关联的独角兽分布图
聚焦增量，重视企业化业务服务，探索升值之道。通过超级网络平台投资侧重领域的分布，可看出企业服务将是当下和未来超级网络平台关注的重点。据猎云网《2017BAT投资成绩单：197次投资，三巨头的赛道卡位战》显示，2017年腾讯、阿里和百度投资的企业服务数量分别为11家、11家和8家，在各自所投资企业数量中排名分别为第二、第一和第一，足见企业服务在它们投资中的地位之重要。这种情况的出现意味着超级网络平台的业务重点正在由To C向To B转移。事实上，超级网络平台基本都是从面向To C开始，逐步积累海量的用户群体和数据。但是随着人口红利的逐渐减少，面向企业服务成为下一个蓝海。网络平台的外部属性使得超级网络平台能够利用个人用户资源为企业客户提供针对性服务，反过来也可以利用获得的企业资源为个人用户提供差异化服务。不同于以免费模式获取个人用户，企业用户能够使超级网络平台获取更多直接的经济利益，充实财务。
跑马圈地，卡位公共服务新入口，构建新型壁垒。超级网络平台的战略野心未止于To B，而是深度参与政府公共服务，开始在To G领域进行战略布局（如图表24）。聚焦于To B业务可以为企业获得明显的经济收益，深度参与公共服务项目则可以让超级网络平台“名利双收”。自九十年代初我国政府公共服务开始试水信息化，到当下信息化不断深入并朝着数字化迈进，超级网络平台抓住了历史机遇，利用自己的技术和市场优势将业务推向公共服务。
社会公共服务具有特殊性，它是政府管理社会的职能体现。现代政府对引入社会力量参与公共服务进行了有益探索，超级网络平台借此参与其中为提升公共服务的水平、效率发挥了重要作用。然而这种参与的广度不断扩大、程度不断加深，且其中不乏诸多不合理、不合规甚至不合法的问题使得有益探索出现了潜在风险。超级网络平台的企业属性要求其必须实现利益最大化，而社会公共服务具有公共性和公益性，两类不同效益出发点的诉求具有潜在矛盾点。超级网络平台参与社会公共服务是服务于其战略，而政府履行公共服务职能是践行其社会效益。
图表 24 超级网络平台的扩张和布局之道
附录3：中国公共服务信息化的发展历程
新中国成立近70年，中国政府公共服务经历了几个重要阶段，公共服务信息化的历程相对较短，但已成效明显。中国公共服务信息化经历了内网建设、外网形成和网络连接的过程。虽然中国公共服务信息化发展较快，但是由于受不同阶段的技术、资金和人才等限制，各级政府机关和不同地区的公共服务信息化水平面临着发展水平不均衡的困境。
中国公共服务信息化起步于“三金”工程 （1.0阶段）
“三金”工程是政府为提升宏观调控和市场监管水平而施行的信息化工程，它服务的对象是政府自身，严格意义上应归为政府内网。“三金工程”始于1993年，包括金桥工程、金关工程和金卡工程，被视为是国民经济信息化的起步之旅。2002，中国发布了《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》，提出建设十二个重要业务系统，与此前的“三金”工程相似，被称为“十二金”工程。至此，为中国政府内网信息化建设打下基础。“十二金”工程建成了从中央到地方的信息管道，由各级地方政府和基层单位收集数据汇总上报，为中央各相关部门的决策提供科学化支持。但是受客观条件限制，“十二金”工程的大数据库之间并没有实现较好的联通和衔接，彼此之间多是割裂的信息系统，也形成了一个个信息孤岛。
1998年，中国第一个严格意义上的政府网站——青岛政务信息公众网正式上线。这是公共服务信息化外网应用的典型案例。1999年，中国中央部委开始实施“政府上网工程”；2001年开始政府信息化建设“十五”规划，在国务院的推动下，各级政府门户网站建设工作进入快速发展期。到2010年前后，中国基本完成了各级政府门户网站的工作。此时，门户网站已经成为政府部门推进公共服务信息化的重要平台，发挥着公开信息发布传播、政府形象展示的重要作用。但政府网站的互动作用和网上办事功能仍不够完善，一些地方政府的网站功能简陋、维护落后，甚至不能发挥真正的公共服务信息化效用。
政府网站建设标志公共服务信息化步入正轨（2.0阶段）
社会经济的发展使得人们对政府公共服务的要求不断提升，政府面临对内联通和对外连接的现实矛盾。针对内网信息化建设，国家在2012年发布了《“十二五”国家政务信息化工程建设规划》，把强化信息共享、业务协同和互联互通作为指导思想的主要内容，希望通过整合部门工程项目功能，统筹部署十五个相关部门项目关联组合而形成的信息化一体工程，进而实现重要信息系统跨部门、跨区域的业务协同和信息资源共享。
针对公共服务外网工程的重要平台政府门户网的升级也在进行。通过技术升级丰富政府网站的功能，基本都增加了用户留言功能，增强与民众的沟通，扩展在线办理业务范围，方便民众网上提交，提升工作效率。为了确保政府门户网站有效运行，国务院定期对全国各级地方政府门户网站进行抽查和评比，将其纳入对地方政府的绩效考核中。
随着移动互联网的逐步兴起，政府网站已经不是公共服务信息化的唯一渠道。基于微博、微信等互联网即时通讯工具的政务信息发布逐渐成为新的趋势，也是公共服务信息化的重要补充，并在未来几年内获得飞速发展。
“互联网+政务”让公共服务信息化更加精准（3.0阶段）
2015年，国务院政府工作报告中提出“互联网+”，迅速引起社会力量的积极响应，尤其是互联网巨头纷纷跑马圈地抢占新领域；2016年，政府工作报告提出“互联网+政务服务”，一系列“简政放权”和“效率政府”为互联网技术与公共服务信息化的融合提供了政策指向，促进了公共服务信息化的连接效应。
“互联网+”战略落地，激起社会和政府两方的热情。社会力量中的网络平台具有连接用户的技术和经验，它们与用户的联系更近；政府需要完成指标考核，通过网络平台的承接可以“花小钱办大事”，提供社会服务的效率。连接效应是政府的公共服务功能+网络平台的集合，网络平台的一端连接有几亿的用户，另一端是平台上集合的数十类公共服务，基本囊括了日常公共需求功能，并仍在扩张中。最典型的公共服务连接平台就是“两微一端”，通过微博、微信和客户端让上与下的联系更精准。
除了借道网络平台，政府机构顺应时代发展的公共服务信息化表现还有推出独立的移动客户端应用。移动客户端在很大程度上方便了用户的使用时间和空间限制，最大限度的使得民众享受公共服务的便利性。
附录4：中国公共服务市场化参与主体及模式
中国正处于改革开放的快速发展期，尤其是互联网技术拥有天然的统一市场，技术的创新往往突破了制度的发展，所以当下超级网络平台参与公共服务的模式仍在不断磨合中，其诉求往往带有互联网思维的商业目的，但当下相关法律法规不完善使其难以规制。
非营利组织是政府公共服务的重要参与者
非营利组织即非政府组织或民间组织，指不为组织所有者营利为目的的组织。但需要理解，非营利组织的运作也需要产生效益，以提供其活动的资金，而其收入和支出都是受限制的。非营利组织通常会依靠政府或其他机构的捐赠获得运营经费，但是经费收支受法律和道德约束，不能将盈余分配给拥有者或股东。这些规定能够维持非营利组织在提供社会公共服务时发挥独立性、志愿性。所以，在各国政府眼中，尤其是西方国家的政府在外包社会公共服务时通常会优先倾向于非营利性组织，能保持与公共服务公益性契合的特征。
非营利性组织参与社会公共服务的历史进程仍在继续，它们发挥的影响力仍不容小觑。但时代的发展需要新的进入者参与到公共服务中，而使得社会价值最大化。
社会力量参与公共服务的模式和角色
随着社会的快速发展，政府公共服务也面临细分化、专业化和复杂化的趋势，人们对公共服务的需求也日益提高。尤其是现代互联网计划和高科技的发展，政府机构和原有的非营利性组织的发展难以快速适应新需求的空缺，而以营利为目的的企业由于利益的驱动，投资了财力、人力和物力形成了深厚的技术积淀，它们能够为公共服务提供必要的技术和经验支撑。在信息化、网络化的大潮下，政府部门在探索公共服务数字化的过程中，形成了一些基本模式，以及不同的政府与市场关系。
（1）利用网络数字提高公共服务效率。任何技术的提升都是为了提高公共服务效率。这类模式下如电子政务和数字政府建设，以及数字化的市政基础设施服务等。这些公共服务中的社会力量多是提供解决方案和系统服务，在完成双方约定的要求后其所有权和管理权仍归政府职能机构所有。在这种情况下，公共服务仍由政府部门提供，其基本属性不变。在此基础上衍生出一类数据资产等所有权仍归政府所有，但运营管理归委托外包服务商所有的模式。
（2）公共部门与企业形成合作伙伴关系（PPP）。由于政府部门和企业采取利益共享、风险共担的合作机制，形式上可丰富公共服务内容，提高服务质量和效率。在“互联网+”的推动下，政府看到了企业在数据方面的优势，纷纷与互联网巨头签订战略合作协议，希望能够从中获益。但PPP模式在中国本属于探索阶段，各项规章制度不完善，政府官员缺乏专业的商业化经验，加之政府的出发点是提升公益性质的公共服务的效率，而企业则带有利益诉求，所以这种模式具有很多潜在风险。
（3）社会商业服务对传统公共服务的替代和补充。科技的进步为社会商业进入某些传统公共服务提供了可能，特别是一些政府需要长期投入资金以维持运营的公共服务项目，如城市公共自行车租赁项目。大中型城市的公共自行车租赁投资均在千万级别甚至过亿，但缺乏持续稳定的维护使得这些项目多处于不稳定状态。而社会资本参与的共享单车，通过技术实现了市场的统一，以市场为导向提高了利用效率。虽然这些共享单车企业必须以商业为目的，但是实际效果已经对政府传统的公共服务进行了补充或替换。
社会力量参与公共服务还有一些其他表现形式。无论是哪张模式，都是社会力量对以往由政府主导的公共服务的创新或突破。社会力量在其中扮演的角色一般为服务提供者，为政府运营的公共服务提供技术等支持；服务运营者，直接参与到公共服务运营的内部，提供包括技术、项目等的支持；服务执行者，与运营者不同的是执行者身份是完全不需要政府以参与者的身份进入，政府只是监督者，而执行者有系统的执行方式和满足公共服务的执行能力。
参考文献
[1]在德国民间，谷歌通常被称为“章鱼”，意指其触须正伸向各个角落。
[2]中国互联网络信息中心（CNNIC），第42次《中国互联网络发展状况统计报告》，2018年8月20日
[3]中国互联网络信息中心（CNNIC），《中国互联网络发展状况统计报告》，2018年1月4日
[4]中国互联网络信息中心（CNNIC），第42次《中国互联网络发展状况统计报告》，2018年8月20日
[5]马寅龙，2016年个人信息平均被泄露5次以上，互联网企业如何履责？，2017年3月6日,http://36kr.com/p/5065966.html
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[7]谭英俊，中西公共服务市场化改革比较研究，《商业研究》，2012年6月
[8]麻富根，政府购买公共服务的国际经验与启示，《中国政府采购》，2014年4月
[9]傅志华，“细数BAT三巨头大数据布局，你学到了什么？”，2015年5月28日，https://huichengec.kuaizhan.com/92/20/p2446373585b832
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